建立健全高校装修修缮工程承包商实名制信息化管理——问题导向管理审计案例
 

建立健全高校装修修缮工程承包商实名制信息化管理

                                     ——问题导向管理审计案例

赵永新

一、案例背景

 ()问题暴露

小工程给学校引出连带责任的官司,问题出在哪里?

学校第N教学楼大课室装修修缮工程,施工承包商广东省某建筑装饰集团公司,合同造价约326万元,工程竣工验收进人结算阶段后,由于农民工欠薪追讨引起建设工程施工合同纠纷系列案,建设工程施工合同主体责任双方,以及陈某等三人同时成为五方被告,学校作为发包人需要承担连带责任。陈某等三人是雇佣农民工而无理由欠薪的主要责任人,问题发生后经学校相关部门核查投标文件和相关工程资料,该三人都不在施工承包方管理人员架构的名单中。审计处按照学校要求介入该施工合同纠纷系列案的工作后,还发现陈某等三人实际上还参与了学校其他两个装修修缮项目,由于施工质量差多次要求整改,同样问题也是这三个人都不在其他两个装修修缮项目招投标文件和施工合同约定的名单中。

学校第N教学楼大课室装修修缮工程由于施工承包商广东省某建筑装饰集团公司管理上存在问题,学校法律顾问倾向于建议学校起诉追讨第N教学楼大课室装修修缮工程施工承包方广东省某建筑装饰集团公司延误工期和延迟提交结算资料的违约金以及本案造成学校损失,建议学校在起诉前务必梳理清楚双方履约情况,尤其是学校自身履约情况,自己是否存在违约,做好充分起诉准备工作。

 ()校园装修修缮工程概况

华南农业大学是全国重点大学,广东省和农业部共建的“211工程”大学,广东省高水平大学重点建设高校。校园坐落在素有“花城”美誉的广州市,土地总面积8199亩,其中天河五山校部4395亩,增城教学科研基地3804亩。学校建筑总面积145万平方米。自然景色与人文景观交相辉映,形成了“五湖四海一片林的紫荆校园”。

2019年度的统计数据为例,学校签订教学实验楼、学生宿舍、图书馆、体育场馆、学生饭堂、教工周转房等校舍装修修缮工程定点采购合同212份合计金额4584万元。经请示相关主管校领导,审计处决定由工程审计室针对学校装修修缮工程的承包商合同管理进行审计,对建立健全装修修缮工程承包商的实名制信息化管理进行监督、评价与建议。

二、审计目标

审计人员运用问题为导向的管理审计模式,以被审计单位暴露的突出问题为线索,从问题发生的原因追查被审计单位业务运行和管理的薄弱环节,对潜在的问题进行分析,提出针对性的改进建议,促进完善内部管理。

具体目标包括:1.加强学校后勤基建职能管理部门的施工、监理承包合同管理,建立健全学校装修修缮工程施工企业、监理公司的技术、管理进场人员的信息化管理,促进学校装修修缮工程项目在预算内保质保量按期完成。2.履行内部审计的监督、评价和服务职能,通过监督、评价风险管理及内控制度的健全性和有效性,及时揭示风险和隐患,协助后勤基建管理部门加强风险管理和内部控制,改善管理水平,提升投资效益。

三、审计过程和方法

针对被审计单位暴露的装修修缮工程承包商人员管理的突出问题,采用扩大性测试的方法,进行审计证据的收集。审计证据是审计机关和审计人员获取的,用以证明审计事实真相,形成审计结论的证明材料,审计证据是审计质量的主要保证。

按照学校建设工程审计办法及其实施细则的规定,工程竣工验收后,施工承包商将编制的结算书及其工程竣工技术资料送学校后勤基建职能管理部门进行审核,出具一审结果后送审计部门进行审计。这些送审结算的资料就是一手的证明资料,在很多年前笔者参加了学校一个基建项目的法律诉讼听证会,法官说过一句话在案发前的一手资料是最真实客观的。法官举了个交通事故的例子,说案发后的当事人的体检报告有可能为了得到更多赔付人为造假隐瞒以往病史,但案发前的体检报告就会比较真实。因此,审计人员决定不再通知被审计单位提交各个单项工程资料,而是利用之前送审的结算资料,进行清查盘点,通过运用专业判断和相应的程序和方法,对这批被审事项的有关资料进行计算、核查、分析而得到证据。

20203月初,祖国上下正经受着新冠病毒的考验,本应该是生机勃勃的新学期开始,但学校无法开学,也无法按照正常的学年计划开展工作,行政人员要求错峰上班,并且保持上班工作人员之间的距离。审计人员每天带着防疫口罩,充分利用这段时间清理资料室里上学期已送审的装修修缮工程结算项目资料,本次审计任务也因为是对之前送审的资料进行审计证据收集,也就避免了疫情期间与被审计单位人员的密切接触。经过审计人员认真努力的逐项清点核查,基本掌握了学校的装修修缮工程确实存在承包商管理人员与约定不一致的情况,这种情况还绝非个别工程项目。

四、审计结果和建议

()学校不断规范装修修缮工程承包商的确定

2017年以来,按照广东省财政厅《关于做好2017年度省直预算单位定点采购工作的通知》和政府相关采购管理办法的规定,学校的装修修缮工程采用政府定点采购的模式确定施工承包商。

实行政府定点采购政策以来,学校不断规范装修修缮工程定点采购的供应商的确定,由后勤基建管理部门和学院部处推荐后确定了校内供应商一共29家。供应商采用自愿报名申请、经公开招标方式或校内部处、学院等校内单位推荐、学校组织筛选入库的方式,按照相关程序遴选产生。备选库由学校采购招标中心按照合规程序建立,后勤处(基建办)负责日常使用和管理。学校备选库供应商需先取得广东省省政府采购中心的定点供应商资格,学校按照广东省政府采购中心公布的具有广东省省直单位定点工程(装修、修缮)资格来认定。供应商在广东省省政府采购中心的定点供应商资格被取消的,学校备选库应及时取消其资格。

定点采购的工程项目按照总价包干承包方式管理,工程审计在原有技术经济审核工作的基础上加强了预算审计工作。严格要求装修、修缮工程管理部门提交更为严密可靠的工程技术资料,施工图需达到施工深度设计标准,经后勤处确认盖章,工程量需要提交工程量计算表,工程量清单综合单价需要提交单价分析表,提交的总价包干项目的预算书经后勤处初审,努力控制虚高报价后,再进人定点采购环节。对不讲诚实信用的报价单位提出警戒,若仍不整改,将提交学校作为考核人围单位的重要参考。

()审计发现装修修缮工程承包商管理人员存在的问题

根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》(建设部令第124)、《建筑业企业资质管理规定》(住房城乡建设部第22号令)、《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》(建市规[2019] 1)和广州市住房和城乡建设局《关于规范房屋建筑工程施工承发包管理的通知》(穗建规字[2019] 10)等法律、法规,在审计中发现校内装修修缮工程项目管理存在普遍突出问题。

审计扩大性测试核查装修修缮工程76项,合计合同总金额2615万元,其中44项工程项目,合计送审金额1810万元,竣工资料中承包人签署的管理人员与合同约定的不一致,涉及到的施工承包商9家。校内装修修缮工程项目定点采购合同中均有附件1:项目负责人驻场承诺书并且附有项目负责人本人身份证复印件和两寸相片;附件2:专职安全管理人员驻场承诺书并且附有专职安全管理人员本人身份证复印件和两寸相片,上述44项工程的《单位工程开工申请报告》和《工程竣工验收证明书》等资料中承包商签署的项目负责人均与合同不一致。其中有6项工程,签署的名字一致,但经过笔迹核对实属他人代签。

这些装修修缮工程由于金额零星、施工地点分散,项目较多,管理上注重多快好省,但欠缺规范化管理,若长期下去小问题会引出大乱子。

 ()审计整改建议

1.后勤处(基建办)是履行学校工程项目主体责任的管理部门,要严格建立内控和自查制度,通过加强合同管理落实承发包管理,督促承包人落实建筑施工实名制。后勤处应对在建的工程和结算阶段的工程进行核查,严格按照实名制签署工程资料。

2.后勤处(基建办)应加强对监理单位的监管,督促监理履行好监理职责。监理单位在本身要做好监理人员实名制的前提下,对照施工承包合同列明的项目负责人和承包人进场时提供的项目管理人员予以实名核对,按照相关规定加强劳动合同、社保证明的审核管理。后勤处和监理单位在合同履行中发现合同列明和登记的信息与实际进场情况不一致的,应督促承包人整改完善,保证工程技术资料签署的合法合规。

3.本次扩大性测试核查后将存在问题的44项装修修缮工程清退返回后勤处(基建办),要求施工承包商严格整改,后勤处(基建处)负责督促施工单位认真核对,这批项目结算项目整改重新送审后,审计处进行抽查审计,对还存在同样或其他问题的,学校备选库应及时取消其资格。

4.建议学校管理部门尽快建立健全工程管理实名制信息管理系统的建设,施工承包中标单位进场前,监理单位应对照投标文件列明的项目管理团队人员清单予以实名核对,并报建设单位确认后方可进场。核对确认的资料在施工现场由监理单位备存,并督促中标单位通过实名制信息管理系统完成登记。清单外的人员,不得参与施工管理。如需增加或变更人员,应将劳动合同、社保证明报监理单位和建设单位审核确认,并完成变更登记,但不得以增加项目执行经理或者项目副经理等人员代替项目经理职责。

五、审计整改落实初见成效

根据审计的结果和建议,为健全建筑从业人员信用体系,规范劳动用工管理,以及规范学校各项工程的管理,保证工程技术资料签署的真实性、有效性与合法性,保障工程项目从业人员和农民工的劳动报酬,学校后勤处(基建办)认真及时整改,对审计发现问题进行了管理制度的建设,规范和加强学校人围的和在建的施工单位和监理单位的管理,明确了以下几点:

1.文件、凭据与技术资料的实名制管理办法。

办理款项、文件往来的签署人员应与工程施工(监理)合同中关于人员的约定要一致。开工报告、验收报告、工程变更、工程量签证等工程技术资料的签署人员应与工程施工(监理)合同中关于人员的约定要一致。非工程施工(监理)合同中约定的人员办理相关业务需要签署的,须有法人代表和施工单位(监理单位)的委托书,该人员须属于施工单位(监理单位)的正式职工,且需是项目采购招标时施工单位(监理单位)提供的该项目的人员组成架构中的人员,同时须提供政府社保机构出具的近六个月供应商为其缴纳的社保金缴纳清单。

2.农民工工资支付的实名制管理分两类管理。

公开招标的项目按照相关法律法规的规定,施工总承包企业开通“建筑施工实名制信息管理系统”账号,录人建筑从业人员基本信息、作业工人考勤与工资支付信息和施工进度情况等信息登记建档,建立动态管理台账,并将以上信息报送政府行政监管部门接受监督管理。

未纳入广州市强制规定开通“建筑施工实名制信息管理系统”账号的工程项目,合同金额50万元()以上的工程项目实行农民工劳动用工实名制管理,施工单位与招用的农民工书面约定工资支付标准、支付时间、支付方式等内容。工程开工前,施工单位向后勤处提交工程项目的管理人员、杂务人员和农民工的个人信息,包括姓名、籍贯、身份证号码、联系电话。

3.工程施工过程中的实名制信息管理。

工程项目施工过程,施工单位在每个月1日向监理单位和后勤处(基建处)提交上一个月工程项目的项目管理人员、杂务人员和农民工的支付相关信息(纸质文件),包括姓名、籍贯、身份证号码、联系电话、支付工资金额与累计支付金额、农民工亲笔签名确认、支付形式、支付账户;以及增减的人员基本信息。

后勤处(基建处)将安排人员对施工单位提交的以上相关资料定期进行核实。经查核资料不真实的,存在欠薪行为的,将列入不良记录;情况严重的,可清退出学校装修、修缮工程供货商备选库,禁止参与学校工程的施工。

六、对管理审计的思考和启示

1.学校的基建维修工程建设是为了满足教学科研硬件需求的重要经济活动之一,管理审计是为了鉴明职能部门和经营活动中现存和潜在的薄弱之处,而对管理人员在实现组织目标的过程和效果进行客观的、独立的建设性评价与建议。

2.作为内部审计的管理审计强调对业务活动、管理控制制度的审查,强调服务于管理当局。管理审计的主要审计的方式和内容可以是业务审计、制度审计、业务检查、管理导向审计,本文案例就是一个以问题为导向的典型的管理审计案例,达到了制度建设,完善管理和降低风险的审计目的。

 
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